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2017年6月1日，美国总统特朗普宣布美国将退出《巴黎协定》，并将协商重新加入气候协定的条件，使其有利于美国及其商业、劳工、人民、纳税人。尽管国际社会对这一举动有心理准备，但“靴子落地”后还是令国际社会一片哗然。本文对此事件的背景、国际反响与未来趋势进行了分析，并就我国对策进行了探讨。

1 《巴黎协定》核心内容

2015年12月12日，在以中美为主的国际主流力量的推动下，在巴黎召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第21次会议（COP21）上，公约195个缔约方国家一致通过2020年后的全球气候变化新协议——《巴黎协定》（Paris Agreement），这是自1992年达成《联合国气候变化框架公约》、1997年达成《京都议定书》以来，人类社会应对气候变化历史上第3个具有里程碑式的具有法律约束力的协议。

《巴黎协定》确立了全球应对气候变化威胁的总体目标：①将全球平均气温上升幅度控制在不超过工业化前水平2 ℃以内，并力争全球平均气温上升幅度不超过工业化前水平1.5 ℃以内；②提高适应气候变化不利影响的能力，并以不威胁粮食生产的方式增强气候适应能力和温室气体低排放发展；③使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径。在“共同但有区别的责任及其相应能力”的原则下，《巴黎协定》首次实现了发达国家和发展中国家在统一的制度框架内承担各自的贡献，并于2016年11月4日正式生效。

《巴黎协定》充分考虑到不同发展阶段国家对气候变化的立场与主张，最大限度地照顾各利益相关者的微妙平衡，以更加包容、更加务实的方式鼓励各方参与，这标志着国际气候变化制度进入新的发展阶段，传递出了全球将实现绿色低碳、气候适应型和可持续发展的强有力积极信号。

2 特朗普气候政策回顾

早在竞选前，特朗普就声称气候变化是“骗局”并承诺将在就任总统的100天内退出《巴黎协定》，并将矛头直指我国。自2017年1月20日上任以来，特朗普采取的阻碍气候行动的政策主要涉及：1月21日，宣布《美国优先能源计划》（America First Energy Plan），废除《气候行动计划》（Climate Action Plan）；1月24日，特朗普政府发布总统备忘录，推进Keystone XL和达科他（Dokata）两项输油管线建设，并就加速环境审查和高优先级基础设施项目的批准签署行政命令；2月8日，在特朗普的要求下，美国陆军工程兵团授予达科他输油管道地役权；2月16日，国会废除限制煤炭开采、旨在保护水资源的《溪流保护条例》（Stream Protection Rule）；3月2日，美国环境保护署（EPA）撤销石油和天然气甲烷排放信息要求；3月15日，EPA和美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）宣布重新审查2022—2025年车型的温室气体标准；3月16日，特朗普2018财年预算蓝图大幅削减气候变化相关经费预算；3月24日，在特朗普的要求下，国务院批准Keystone XL输油管道项目；3月28日，特朗普签署能源独立行政命令，撤销奥巴马政府时期的气候变化政策，推动煤炭行业和油气开采业就业；4月28日，特朗普签署美国离岸能源战略的总统行政命令，扩大美国离岸能源开采范围；6月1日，特朗普宣布退出《巴黎协定》。

此外，特朗普政府任命了多位具有能源企业背景的内阁成员，例如国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex W. Tillerson）是埃克森美孚石油公司的首席执行官（CEO）；商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur L. Ross）是私募股权公司WL Ross&Co.的董事长，曾并购多个煤炭钢铁工业企业；能源部部长詹姆斯·佩里（James R.Perry）曾任德克萨斯州长，是总部设在达拉斯的能源传输公司董事会董事，这家公司承建着北达科他州输油管线项目；环境保护署署长斯哥特·普鲁特（Scott Pruitt），曾任俄克拉荷马州总检察长，与石油化工行业联系紧密，并对全球气候变暖持怀疑态度，对奥巴马政府的气候变化政策提起过法律诉讼。

3 特朗普退出《巴黎协定》的理由

特朗普退出《巴黎协定》的理由可以归纳为3个方面：

（1）经济方面的考虑。特朗普认为《巴黎协定》不利于美国利益，使美国工人和纳税人承担了失业、工资降低、工厂关闭、经济生产大幅度减少的成本。根据国家经济研究协会（National Economic Research Associates）的统计，受《巴黎协定》对美国能源的巨大限制，到2025年美国有270万人失业，其中包括44万个制造业岗位。到2040年国内生产总值（GDP）损失将近3万亿美元，工业就业岗位损失达650万个，家庭收入减少7000美元，众多行业生产减少，其中煤炭下降86%，钢铁下跌38%，天然气下降31%，水泥下降23%，造纸下降12%。

（2）科学的不确定性。特朗普认为完全执行《巴黎协定》对气候的影响可以忽略不计。根据麻省理工学院的研究，即使所有国家都履行义务，预计2100年只能使全球温度的升高幅度下降0.2℃。

（3）公平性问题。特朗普指出《巴黎协定》对美国的不公平之处，绿色气候基金要求发达国家向发展中国家提供1000亿美元，美国已经出资10亿美元，而其他大部分国家甚至还没有支付任何资金。另外在《巴黎协定》条约之下，中国被允许到2030年之前继续增加温室气体排放量，印度可以在2020年国内煤炭产量提高一倍，但美国碳排放量自20世纪90年代起已经下降，2000—2014年美国通过私营部门的创新和技术使碳排放量减少了18%。因此，美国不应该就环境管理向其他国家道歉。

4 国际社会的反响

以欧盟和绿色环保组织为代表的国际社会对美国总统特朗普退出《巴黎协定》这一行为表示愤怒与沮丧。德国、法国和意大利3国发布联合声明，对美国特朗普退出《巴黎协定》这一决定表示遗憾，并表示《巴黎协定》是人类行星地球、社会和经济的重要工具，不能重新对其进行谈判。欧盟执行委员会主席Jean-Claude Juncker抨击特朗普的决定是严重的错误。欧盟气候行动与能源专员Miguel Arias Canete在声明中表示，欧盟对特朗普政府的单边决定深表遗憾，也承诺欧盟将继续以强有力的气候政策引领全球的气候变化行动。德国总理默克尔对特朗普政府的这一决定表示遗憾，并呼吁持续推进《巴黎协定》，维护全球气候治理。

气候行动网络（Climate Action Network）认为，退出《巴黎协定》意味着特朗普政府与现实和世界其他国家都不和。这一不明智决定的首要受害者就是美国民众。这一行为完全有悖于美国民众的最大利益：他们的健康、安全、食物供应、工作和未来。国际地球之友（Friends of the Earth International）指出，退出巴黎协定将使美国成为气候变化问题的流氓国家，世界其他国家不能让美国拖下水。塞拉俱乐部Sierra Club执行董事Michael Brune指出，“从现在起的美国人民将来回顾特朗普离开《巴黎协定》的决定时，都将认为这是美国历届总统做出的最无知、危险的行为。”英国皇家学会（Royal Society）表示，特朗普的决定将阻碍美国在清洁技术领域的创新。英国皇家学会主席VenkiRamakrishnan表示，“未来在于更新的更清洁的可再生能源技术，而不是化石燃料，这些技术也将有助于人们应对空气污染，确保更大的全球能源安全，特朗普总统并没有把美国放在首位，他把美国栓在了过去。”

5 美国气候政策走势分析

在退出《巴黎协定》方式上，美国特朗普政府有3个选项：

（1）修改或废止国内政策，停止向发展中国家提供资金支持，并考虑提交新的、力度较小的“国家自主贡献”目标。这是目前看最“优”的情景，大部分“倒行”政策都已经宣布或执行，所产生的国际影响最小，后任者还能重新提高力度。

（2）正式退出《巴黎协定》，重新启动“双轨制”或以观察员身份参与协定的后续谈判。根据《巴黎协定》第28条，这需要耗费总共4年的时间，这对联合国这种多边机制的伤害是显而易见的。《巴黎协定》采取自下而上的模式，鼓励各国自主决定贡献，没有实际法律约束力。当时之所以达成此共识就是为了照顾美国的国情，是迁就美国国内政治后妥协的产物。如果退出，那就意味着美国国内矛盾的再次外化，也将对伞形集团国家做出不好的示范。比如之前加拿大、日本、澳大利亚也陆续跟随美国退出《京都议定书》。同时，也会对其他缔约方的信心产生极大影响。

（3）直接退出《联合国气候变化框架公约》。根据《公约》第25条，这仅需要1年的时间，是“去气候化”最为便捷的方式。但这可能对联合国主渠道下的全球气候治理进程造成毁灭性的打击，让国际社会27年的努力付诸东流。

随着美国特朗普政府“去气候化”进程的持续发酵，使美国联邦政府的气候政策已开始全面倒退，并至少在今后4年内放松相关的管制行为且不会有实质性的政策行动；以可再生能源为代表的全球新一轮工业化/清洁能源转型的浪潮不可阻挡。美国可持续商业委员会（American Sustainable Business Council）副主席David Brodwin指出，能源行业支持气候变化的更大的原因是出于自身利益，受科学证据、舆论和政治意愿等不可阻挡的动力驱动，能源公司在气候保护方面的共识日益增长。

特朗普就任以来，采取了一系列逆势而行的行动举措，凡是其前任奥巴马支持的都反对，并声称是为了“让美国再次伟大”，但是其最终的结果却是既“损”全球其他国家又不“利”美国。特朗普上任以来采取的阻碍气候行动的政策进一步加剧了美国对化石燃料的依赖，阻碍了应对气候变化和发展清洁能源的进展。民意调查发现，这些政策并不受美国公众的欢迎，美国绝大多数公众都支持减少碳排放和加快清洁能源部署。各州、城市以及全国最大的一些企业也表现出不断追求低碳经济的决心。根据美国相关政治家和专家的判断，即使特朗普行政当局退出《巴黎协定》，美国一些地方政府和相关行业的应对气候变化工作也会继续下去。

6 我国气候行动的对策建议

作为世界第一经济体、温室气体排放第二的大国，美国的退出将显著加大实现《巴黎协定》目标的难度，甚至导致《巴黎协定》的目标无法实现；同时也将深刻撼动全球气候治理的框架，延缓全球气候治理的进程。鉴于当前欧盟受制于英国脱欧谈判和其他多重危机，以及美国退出《巴黎协定》，将使全球气候治理的领导权出现真空，而我国则有可能被全球舆论推上全球气候治理领导国家的位置。为此，我国可以考虑加强开展以下工作，谨慎应对国际新形势挑战：

（1）率先履行自身承诺。作为负责任发展中大国，我国继续秉承建设生态文明、走绿色发展道路的明确目标，率先垂范、继续认真履行《巴黎协定》相关承诺，继续坚定地维护和推动全球气候治理进程，做全球公共事务的积极推进者。

（2）积极加强对外合作。坚持国际环境道义引领、绿色发展合作主导的原则，加强与欧盟、金砖国家、发展中国家等多边组织的合作，秉持积极稳妥策略，稳步推进国际气候变化事业发展。加快我国能源与环境领域新技术、新装备的国际贸易与国际合作，不断巩固我国在这一领域的国际引领地位。

（3）持续强化气候变化事务与相关工作的联系。不断丰富“一带一路”建设中全球环境协作的内涵，将气候变化协作，特别是在东南亚、南亚、中亚、北欧、非洲和海岸带沿线国家的“一带一路”合作中，加强建立气候变化领域的协同工作机制。加强推行积极的环境与发展理念，弱化国际气候政策波动影响，将气候变化事务与公平发展紧密联系，推动《巴黎协定》与《2030年可持续发展议程》等国际环境与发展法律文件的目标融合。