气候变化领域集成服务门户

2017年6月29日，英国气候变化委员会（Committee on Climate Change）发布《2017年向议会提交的报告》（2017 Report to Parliament），对近期英国温室气体减排行动和应对气候变化影响的准备进行了独立评估。报告指出，由于英国政府缺乏气候变化行动，英国向具有恢复力的低碳经济转型正面临危险，政府的不作为将使企业和英国公众难以把握转型的机会。

报告分为3卷，第一卷为《减少排放和为气候变化做准备》（Reducing Emissions and Preparing for Climate Change），第二卷为《实现碳预算：填补政策缺口》（Meeting Carbon Budgets: Closing the Policy Gap），第三卷为《为气候变化做准备的进展》（Progress in Preparing for Climate Change），内容分别为摘要和建议、温室气体减排的进展以及应对气候变化的进展。本文对报告的主要结论进行整理，以供参考。

1 英国温室气体减排进展

1.1 减排进展

（1）迄今为止，英国的低碳转型已经取得了良好进展，但继续取得进展取决于重要的新措施。2016年，英国温室气体排放总量下降了466 Mt CO2e。1990年以来，英国温室气体排放量下降了约42%，与此同时，经济增长超过了60%。目前的减排进展已经实现2050年减排目标的1/2。自2008年通过《气候变化法案》（Climate Change Act）以来，家庭能源总支出下降。

（2）低碳转型的进展出现停滞。自2012年以来，英国的碳减排主要局限在电力部门，而运输和建筑部门的排放量仍然在上升。运输部门的排放量连续3年增加，已经达到自2009年以来的最高值。情景研究显示，要满足第五次碳预算，运输部门的排放量需要至2030年平均每年减少4%。建筑部门的排放量也在过去2年持续增加。工业部门需要有效的政策支持英国工业转向低碳的生产方式。

1.2 政府制定实现碳预算的计划需要遵循的原则

2016年7月，英国政府在投票退出欧盟之后，制定了第五次碳预算，设定了2028—2032年英国温室气体排放量的上限。预算要求，到2030年温室气体排放量至少比1990年排放水平减少57%。该预算是基于英国的长期减排目标，即到2050年排放量至少比1990年减少80%。

按照英国《气候变化法案》的要求，政府制定新计划需要遵循的原则包括：

（1）新计划应当能够实现碳预算，并为2050年减排目标做好准备。例如发展碳捕集与封存（CCS）技术、以及广泛向天然气采暖转型做准备。

（2）政策提案应当灵活、可靠，并与其他优先事项相结合。需要考虑英国在退出欧盟之后运作的不确定性和技术变化相关的不确定性，并与工业战略、能源成本评估、改善空气质量行动和为气候变化影响做准备等政策优先事项相结合。

（3）需要有明确的程序来推进政策提案成为实际行动。政策计划在提案阶段就需要明确其成为既定政策和行动的时间限制，以及政府应当明确如何监督进展，并调整计划以保持步入正轨。

1.3 政府制定政策计划的优先事项

政府制定的新计划需要解决碳预算与现行政策之间的差距，气候变化委员会确定出4项优先事项，需要强有力的政策和新的战略方法。优先事项包括：

（1）2020年之前推出额外的低碳发电计划。计划将达到80~100太瓦时（TWh），超过离岸风电拍卖计划和欣克利角C（Hinkley Point C）核电站协议。

（2）加快推行电动汽车。需要制定基于实际测试的2020年之后新增汽车和货车的拓展标准；政府需要增加对电动汽车或其他超低排放车辆额外的政策支持，包括支撑全国性充电网络和税收优惠待遇。

（3）为采用低碳供热技术提供途径。需要制定一项明确的能源效率和低碳供热联合战略，显著增加家庭和企业具有成本效益的能源效率措施、供热网络以及热泵，并测试低碳氢能用于供热的可能性。

（4）制定部署CCS技术的战略。需要制定英国部署CCS新的战略方法，建设输送和储存设施。应当在2020年之前签订合约，在2030年之前投入规模运行。

2 英国应对气候变化进展

英国已经采取了一些措施来应对气候变化的风险。自然环境的整体状况日益恶化，对气候变化的抵御能力也随之下降。最近发生的风暴事件显示，国家基础设施在恶劣天气面前仍然非常脆弱。迫切需要制定有效的新战略和新政策，使家庭、企业和自然环境面临的关键风险问题得到解决。

（1）英国已经采取了一些措施来应对气候变化风险。2015年英国制定的《国家适应计划》（National Adaptation Program，NAP）中大部分行动已经执行，有51%的行动已经完成，另有35%的行动正在筹备之中。自2015年以来，采取的重要措施包括资助和改善河流和沿海地区的防洪能力项目，以及提高能源、运输和水资源基础设施对恶劣天气的抵御能力。

（2）部分目标正取得进展。长期计划和参照标准有助于减少气候变化对水和电力供应网络的危害。洪水风险管理机构正在按计划实现2015—2021年为30万户家庭提供新建或替代防洪设施这一目标，预计每年的洪水损失将减少5%。

（3）社区的气候变化脆弱性增加。从2007年英国大范围地区发生洪水泛滥到10年后的今天，城镇地表洪水的风险问题仍然没有得到解决。气候变化首先对土地利用规划系统带来影响，原因在于其缺乏保护措施，以及新建房屋增添了这一问题的难度。另外，对适应温度升高和强降水事件的建筑环境的关注不足，企业、当地政府和其他机构建立适应能力的行动也已经终止。

（4）随着气候变暖，自然环境可能会进一步恶化。自2015年以来，淡水、陆地栖息地以及农村地区相关的自然环境状况已经恶化。英国现行的生物多样性战略中的2020年重要目标已经无法实现，这将使自然环境对气候变化的恢复力更低。针对大部分高地泥炭栖息地的恢复计划执行得比较到位，但情况较好的比例有所下降。

3 总结与建议

（1）需要制定2项新的计划以满足英国的气候变化目标。英国可能实现向低碳经济增长的成功转型，但实现这一转型的新政策已经被延迟。①第五次碳预算在2016年7月被写入法律，政府目前需要先于议会提出提案和政策，以满足碳预算目标。②第二次英国气候变化风险评估（CCRA2）于2017年1月进行，政府目前需要在议会提出提案和政策之前，解决CCRA2中提出的家庭和企业洪水风险问题。更新《国家适应计划》中制定的目标、政策和建议，以便在2018年初发布。

（2）在气候变化背景下，新一届政府制定的计划将有助于提供更好的政策，但部分政策变化可能带来风险。制定满足减排目标与应对气候变化风险的行动计划的背景包括：①气候变化科学理解。人类行动、温室气体排放和气候变化之间的联系比以往任何时候都要清晰，也有越来越明显的证据表明其广泛影响。②技术创新和更多的机遇。技术创新以前所未有的速度发展，将削减成本和创造经济机遇以减少排放。技术变革正引领全球低碳转型。③英国和全球低碳转型不断取得进展，但仍然存在挑战。④退出欧盟对未来的影响。退出欧盟将对英国如何向低碳和具有恢复力的国家转型产生影响，但既不会改变气候变化的科学事实，也不会改变政府采取行动的法律责任。⑤更多的权力下放。英国议会权力的下放，意味着要满足其气候目标，更多地取决于英国各地区和城市所采取的行动。

（3）气候政策与其他广泛问题的联系增加，为创造多重利益带来了新的机遇。减少排放和应对气候变化的行动带来更广泛的益处，这些行动包括减少家庭能源支出、改善健康状况、发展态势强劲的经济与可承担的能源供应、减少废弃物排放、以及建设21世纪基础设施。用于支持前端投资和采取进一步行动来改变行为的措施包括：支持新兴技术（离岸风电和电动汽车）与新技术（CCS和氢能网络）、支持市场保护失效的领域（高洪水风险住宅和互联基础设施）、改变现行税费和补贴机制来调节产品价格（碳定价、运输税费和垃圾填埋税费等）

（4）投资者、企业领导者以及公众需要英国政府发布明确的方向。气候变化委员会建议政府：①紧急实施一项减排计划，以继续减少整个经济体的碳排放。该计划需要遵循英国《气候变化法案》要求的3项原则，解决碳预算与现有政策影响之间的差距，尤其关注低碳发电计划、电动汽车、低碳供热技术和CCS等4项优先事项。②在2018年上半年加强英国《国家适应计划》。应对气候变化影响的新计划需要解决的优先领域包括：家庭和企业的洪水风险、土壤和生物多样性等自然环境的风险，以及更高的温度对人类健康和福祉的风险。对可能影响英国的国际风险采取行动，包括食物供应、国际供应链和海洋环境，增加对宠物、疾病和入侵物种的风险变化的理解。下一个国家行动方案必须更加具有雄心，其政策具有可衡量的差异，并采取更明确的机制来跟踪进展情况。