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2017年12月5日，英国伦敦政治经济学院（LSE）格兰瑟姆气候变化与环境研究所（Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment）与利兹大学（University of Leeds）气候变化经济与政策中心（Centre for Climate Change Economics and Policy，简称CCCEP）联合发布题为《可靠的、有效的、公开可接受的政策以实现欧盟脱碳：最终报告》（Credible, Effective and Publicly Acceptable Policies to Decarbonise the European Union: Final Report）的政策报告，指出碳定价机制可以有效削减电力行业的排放，对生产者来说比其他替代方案更加公平，欧盟未来政策组合中应进一步重视碳定价的作用。

报告总结了2016年1月启动、2017年12月结题的“符合目标的欧盟能源和气候变化减缓政策”（“Fit-for-purpose” Energy and Climate Change Mitigation Policies for the European Union）研究项目的主要成果。该项目由挪威国家电力公司（Statkraft）资助，目的是调研欧盟目前的气候变化政策和制度安排是否符合其当前面临的脱碳新阶段，分析欧盟及其成员国如何以可靠、有效和可接受的方式实现脱碳目标。

1 欧盟脱碳进展及面临的挑战

报告指出，电力排放占欧盟碳排放总量的1/3以上，因此，电力行业的成功脱碳决定了欧盟实现气候目标的能力。迄今为止，电力行业的脱碳主要依赖于欧盟排放交易体系（EU ETS）不断波动的碳价格信号，以及对“新生”的可再生能源（如太阳能和风能技术）的国家财政支持。可再生能源补贴政策提高了可再生能源的竞争力，同时也导致了一些市场扭曲，并削弱了补贴目标之外的低碳资源的竞争力。

欧盟电力行业的脱碳正进入一个新阶段，其特点为：市场竞争力较强的可再生能源的可用性不断提高；现有的低碳技术越来越多，其中一些技术已经到了生命的终点，需要更换；欧盟在《巴黎协定》和2030年气候与能源框架中做出了更严格的减排承诺。

欧盟脱碳当前面临的挑战是电力系统实现全面脱碳，这需要增加可与化石燃料发电竞争的低碳资源的份额，维护和升级现有的发电设备。越来越多的成熟的低碳发电机组的出现，使得在技术支持政策（如部署补贴）和碳定价之间进行权衡成为必要。随着电力行业的脱碳进展，未来减排重点将转向其他行业。

2 减排政策对电力行业的分配影响

通过理论模型，报告确定了电力行业减排最有效的政策干预措施，包括碳定价（通过EU ETS）、煤炭税、电力消费税和针对特定技术的补贴，评估这些政策在成本和收益分配方式上的不同。研究发现，采用碳定价方式实现减排目标成本最低，产生的分配副作用最小。

目前碳定价（纳入在EU ETS中）和电力脱碳补贴之间存在发展的不平衡，这会带来很高的成本，并且无法为当前和未来的发电资产创造一个公平的竞争环境。报告据此提出以下建议：①碳定价是最具成本效益的减排政策工具，它对现有的和新的低碳发电机组的影响一致。鉴于许多低碳技术已经成熟（这在一定程度上归功于过去的补贴），未来欧盟政策组合中应更突出地强调提高EU ETS价格的措施。②具体针对某种特定的成熟低碳技术的补贴不应该成为减少排放的首选工具，因为它们对社会来说经济代价太大，而且对那些没有得到补贴的人有不利的影响。③推出针对额外市场失灵和资本市场缺陷的辅助政策，提高碳定价的效果。此外，还需要采取辅助措施来补偿低收入家庭和能源密集型产业，因为这些群体会受到更高的碳排放价格的不成比例的冲击。④下一代低碳技术的技术补贴应该来自于碳定价的收益，而不是来自电力税或一般税收。这更符合成本效益，并使减排政策对现有和新的发电机之间的成本和效益影响一致。

3 电力行业脱碳承诺的可靠性

报告通过调研现有的政策和制度安排，评估欧盟及其成员国如何可靠地接受实现其脱碳承诺所需的政策改革。评估可靠度用到的指标包括：拥有一套合适的政策和立法，能可靠地追踪政策的一致性（避免突然的政策逆转）和目标实现进度的记录，健全和透明的决策过程（包括执行和监控政策），具有决策能力的机构，具有支持性的社会经济环境（包括公众舆论和私营部门）。

结果表明，电力行业脱碳承诺的可靠性方面，丹麦、德国和英国表现最好，波兰、捷克共和国最需要加强承诺可靠度，意大利、法国和西班牙处于中间位置。欧盟作为一个整体，在以下方面表现最好：拥有专门的气候变化公共机构，而且几乎没有气候政策逆转的历史。欧盟在私营部门支持气候变化行动、公众对气候变化的关注以及其政策和立法方面表现不佳。

鉴于欧盟成员国电力脱碳的努力程度各不相同，电力行业的成功脱碳需要制定更连贯可靠的政策和体制框架。建议通过以下努力提高可靠性：①在欧盟和成员国层面，应该加强立法框架，纳入清晰的长期愿景、有法律约束力的临时目标以及对关键政策改革的承诺，比如更强的碳价格（通过加强EU ETS）、取消化石燃料补贴和支持低碳创新。②加强全盘考虑公共机构的气候变化和能源工作，并通过议会程序、公众辩论和专门的专家委员会对其工作进行独立审查。③通过承诺手段和清晰明确的、透明的政策审查程序，避免突然的政策转向，以免动摇投资者的信心。

4 对EU ETS覆盖范围以外的部门征收碳税的可接受度

EU ETS针对大型工业排放源（如电力行业）设定碳价格非常有用，国内碳税可以作为相对简单有效的工具减少运输等行业的排放。引入或加强碳税通常会遭到工业和公众的反对，反对原因包括：担心税收的个人成本太高，碳税可能具有累退性，碳税可能不如补贴那么有效等。此外，公众也倾向于怀疑政府的“真实”动机，认为碳税只是为了增加收入而不是减少排放。

报告指出，通过国内碳税来引入碳定价机制是一种有效的方式，可以激励EU ETS以外的减排目标，并让所有污染者付出代价。以下设计方案可以让公众更容易接受碳税：①随着时间的推移，逐步推出碳排放税，让人们熟悉税收，并克服最初的阻力。②向公众传递减少碳排放的承诺信号，将税收收入用于资助减排项目，以提高公众的接受度。③碳税收入也可以用来解决碳税的累退效应或实现税收中性。④为了提高接受度，在引入碳税之前和之后，所有的设计方案都需要进行信息共享和清晰的沟通。