气候变化领域集成服务门户

4月8日，国际碳行动伙伴组织（International Carbon Action Partnership, ICAP）发布《2025年全球排放交易状况报告》（Emissions Trading Worldwide: Status Report 2025），从全球主要地区与国家碳排放交易体系（ETS）的最新进展、ETS碳排放配额的价格与收入、ETS设计与实施的关键问题3个方面，介绍了全球ETS的发展情况。报告指出，在净零路径下ETS可平衡各国的经济增长与减排，因此在全球气候政策格局中发挥着越来越突出的作用。截至2025年初，全球共有38个ETS在运行，覆盖了全球19%的温室气体排放量，另有20个ETS正在开发或考虑中。

1 排放交易在全球脱碳中的作用日益增强

虽然ETS历来在发达国家运行，但新兴经济体目前正在推动下一波ETS的开发和实施。2024年，ETS不仅在数量上不断增加，在设计上也不断发展。一些政府，特别是发展中国家的政府，正在超越传统的限额与交易模式，选择基于强度的ETS。部分国家正在采用混合方法，利用不同的碳定价工具，将排放交易与碳税或信贷机制相结合，创造灵活的减排途径。全球主要地区与国家ETS的最新进展如下：

（1）亚太地区进展迅速。①印度已通过法规，为能源密集型行业建立基于强度的基线和信用体系，以及碳信用机制。②中国已经制定计划，将全国ETS扩展到电力以外的行业，并正在考虑向绝对上限过渡。③印度尼西亚的电力部门基于强度的ETS已经运行了两年，计划2025年为电力子行业实施创新的限额-税收-交易（cap-tax-and-trade）混合系统。④土耳其和越南正在制定法规，准备近期推出ETS试点。⑤马来西亚、菲律宾和泰国正在积极考虑将排放交易作为其气候政策工具包的一部分。

（2）拉丁美洲取得重大进展。①巴西建立了联邦ETS的法律基础。②智利正在制定部门排放限制，并为能源部门ETS试点做准备。③哥伦比亚启动了关于ETS法规的公众咨询。④墨西哥正在推动其ETS试点向全面实施过渡。⑤多米尼加共和国正在探索ETS试点的可行性。

（3）发达经济体正在推进其ETS。①欧盟近期完成了对其ETS的广泛改革，并计划从2027年起为建筑、道路运输和其他行业引入单独的ETS，这可能会使欧盟ETS所涵盖的排放份额增加1倍。②加拿大公布了针对石油、天然气和液化天然气生产排放的联邦限额交易体系法规草案。③在美国，俄勒冈州于2024年11月重启了已于2023年失效的ETS，科罗拉多州于2024年推出了ETS，纽约州正在为全州范围的ETS制定项目规则，而马里兰州正在积极考虑建立全州范围的ETS。

2 关键ETS的价格和收入下降，但全球ETS配额继续向拍卖转变

尽管全球层面取得了可喜的进展，但2024年已建立的ETS市场波动性有所增加，大多数ETS的平均价格低于2023年。主要表现包括：

（1）碳配额价格波动变化。①欧盟排放交易体系（EU ETS）的碳配额价格在2023年创下历史新高，2024年初出现下降，随后2024全年稳定在较低水平。英国排放交易体系（UK ETS）遵循了类似的轨迹。②美国加利福利亚州与华盛顿州的限额-投资（cap-and-invest）计划的配额价格下跌。③与2023年相比，中国国家ETS的价格经历了温和但稳定的增长，韩国ETS与区域温室气体倡议（RGGI）的价格保持相对稳定。④一些主要ETS的价格下跌受到不同因素的综合影响，包括经济不确定性、监管调整和市场变化，而价格轨迹固定的司法管辖区，如德国和加拿大，保持了持续的价格韧性和增长。

（2）配额拍卖收入下降，但拍卖趋势增强。①在经历了几年的稳步增长和创纪录水平后，主要ETS市场的碳价格下跌导致拍卖收入首次出现年度下降。2024年，全球ETS收入约为700亿美元，比2023年减少40亿美元。②排放交易收入仍然是气候融资的重要来源，为政府提供资金来资助额外的脱碳工作或支持弱势群体。③各司法管辖区正在日益完善基于拍卖的分配模式，从免费分配ETS配额转向提高市场效率和增强价格信号。④欧盟、美国加利福利亚州、加拿大魁北克省、韩国、新西兰和英国正在实施改革，以减少免费配额的分配。⑤德国与奥地利的ETS，以及即将推出的新一代EU ETS（EU ETS 2），在设计中要求所覆盖的实体必须从一开始就购买所有配额，从而强化了配额分配遵循基于市场拍卖这一广泛趋势。

（3）拍卖收入的使用至关重要。①美国华盛顿州、纽约州的ETS和EU ETS 2等新兴的ETS，正在将拍卖收益的再投资置于ETS设计的核心。②对拍卖收入的战略性使用，正在重塑全球的ETS政策。③欧盟社会气候基金（Social Climate Fund）的建立，以及加利福利亚州、魁北克省和新西兰等地的再投资战略，突显了各国/地区日益将排放交易所得收入用于气候减缓、消费者保护和技术创新。④各国政府正在优先考虑收入回收机制，以减轻弱势社区的经济负担，最终加强公众对排放交易的支持，将其作为社会公平且政治可持续的脱碳工具。

3 ETS设计与实施的关键问题

随着ETS的不断多样化，以及为实现2030年和2050年的气候目标收紧排放上限，世界各地的政策制定者正在努力解决ETS设计与实施的关键问题。主要发展特征如下：

（1）ETS与净零的一致性。①ETS日益被视为是实现净零目标的重要工具，各界讨论的重点是在净零和净负排放等各种可能的路径下，碳去除信用额与负排放的作用、上限设定、市场动态以及市场稳定性。②欧盟和英国正在进行和即将进行ETS改革，旨在探索ETS与净零排放轨迹的一致性，而美国加利福利亚州和加拿大魁北克省正在推进ETS政策改革，以实现净零排放。

（2）ETS设计中抵消与信用机制备受关注。①目前正在运行的38个ETS中，有24个允许使用碳信用额作为合规选项。②中国、印度尼西亚、印度、巴西等主要新兴经济体正在整合国内碳信用额，以扩大其ETS价格信号产生的激励范围。③虽然碳信用额在排放交易中发挥着越来越重要的作用，且合规市场和自愿市场之间日益趋同，但以下因素值得谨慎处理：第一，国际信贷需求仍然有限，只有韩国接受国际信贷作为替代合规单位；第二，合规级碳信用配额的市场仍然高度分散；第三，尽管新的和正在发展的ETS可能会产生巨大的碳信用额需求，但过高的免费分配水平和较低的配额价格可能会降低覆盖实体利用抵消条款的动力。

（3）扩大ETS的覆盖范围是影响其效果的关键驱动因素。①欧盟“减碳55%”（Fit for 55）的改革包括将EU ETS扩展到海事部门，以及即将针对现有ETS未涵盖的排放推出单独的ETS。②英国政府正在探索扩大UK ETS，从2026年起涵盖英国国内海上排放和碳捕集与封存（CCS）的非管道运输。③中国的国家ETS已经覆盖了全国40%的排放量，并将扩展到水泥、钢铁和铝行业。此外，中国的几个区域ETS试点正在推进行业扩张，湖北、深圳、广东、上海和天津等省份将数据中心、固废、陶瓷、港口、航空和道路运输等新行业纳入其监管范围。

（4）碳泄漏与竞争力挑战日益受到重视。①欧盟与英国的碳边境调节机制（CBAMs）反映了配额从免费分配到拍卖的转变，随着排放上限的下降，配额免费分配变得不可持续。②作为一种替代方案，CBAMs力图使贸易政策与气候目标保持一致，但也会带来实施方面的挑战和来自全球贸易伙伴的阻力。③为应对CBAMs，一些国家也正在考虑类似的机制。④未来关于竞争力的考虑将变得越来越紧迫，政策制定者需要仔细应对复杂性，以确保气候政策既保护环境，也支持经济目标。

（5）公众接受度和公正转型问题仍然是碳定价政策能否成功的关键。①随着碳价格上涨和排放上限下降，各国政府正在采取策略建立公众支持，例如将收入用于直接补偿或再投资于促进公平与可持续性的项目。②将碳定价视为公正转型的机会已经获得了再次关注，强调需要在公众支持与竞争力和公平考虑中间做出权衡。