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在极端天气事件日益频繁、地缘政治风险不断加剧等背景下，《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC，下称《公约》）第28次缔约方会议（下称COP28）于11月30日在阿联酋迪拜世博城召开。来自约200个国家/地区的8万余位代表如约赴会，对《巴黎协定》（Paris Agreement）以来的国际气候行动进行首次“全球盘点”（Global Stocktake），以加速能源转型，解决气候融资问题，加强国际合作，从而为各国更新和加强其国家自主贡献提供信息。国际气候变化会议谈判中，国家利益是各国制定政策、确定问题立场的关键因素，利益趋同的国家会形成集团并统一行动。本文基于政府报告、媒体报道、统计数据等资料，盘点了各主要参会国（团体、地区）的谈判立场和观点，以便研判本次大会气候谈判的主要议题和政策方向。

1 COP28大会背景

自2015年以来，全球低碳能源系统转型在应对气候变暖方面取得了一定的成效。数据显示，全球气温增幅逐渐趋缓。世界气象组织（WMO）预测，到2100年底全球气温将比工业化前高3~5 ℃。联合国环境规划署（UNEP）指出，8年以来各国的努力已将增温幅度稍压低至2.5~2.9 ℃。虽然离理想目标还很远，但每降低0.1 ℃都能显著减缓气候变化的负面影响。据国际能源署（IEA）预测，全球化石燃料需求可能在2030年达到顶峰，煤炭使用量将大幅下降，而石油和天然气使用量随后将趋于稳定。

此外，一些公众对COP28持悲观消极情绪。民粹主义对绿色政策成本的强烈抵制导致欧洲各国政府纷纷退缩。疫情和俄乌战争引发的能源与食品价格上涨，导致通货膨胀和债务螺旋式上升，各国政府将优先把资金用于解决国内压力。为了缓解选民对燃料成本上涨的不安，美国拜登政府批准了一批化石燃料生产和出口项目。10月，以哈冲突或将引发西方领导人与中东领导人就气候问题之外的诸多重要议题进行讨论。俄罗斯全力阻止欧盟任何国家主办《公约》第29次缔约方会议（COP29），紧张的全球关系已经使2024年原定在东欧或中欧举行的COP29“无家可归”。

2 主办方阿拉伯联合酋长国：带头达成解决方案

气候变化大会首次在石油出口国家举办，主办国阿联酋选择阿布扎比国家石油公司的首席执行官——苏丹•贾比尔担任会议主席，此举受到一定争议。双重角色使贾比尔和阿联酋面临着相互矛盾的优先事项。一方面，贾比尔认为化石燃料的减少是大势所趋，另一方面，其所在公司宣布将在未来5年内投资1500亿美元扩大石油和天然气业务。尽管贾比尔支持欧盟推动可再生能源规模扩大至3倍的目标，但COP28主席国一直不愿回应逐步淘汰化石燃料的呼吁。贾比尔表示，大会将充分盘点自2015年《巴黎协定》签署以来各国气候变化应对行动的进展和不足，以达成全面的适应协议和突破性的金融解决方案，建立并运行新的气候灾害基金。

3 各参会国（地区、团体）的观点立场

（1）欧盟：落实可再生能源发展目标，积极推进能源转型。欧盟一直是全球气候变化治理的积极参与者和先行者。本次COP28欧盟有以下2个优先事项：①扩大可再生能源规模和逐步淘汰化石燃料。力争到2030年前全球可再生能源装机容量提升至3倍，即110亿千瓦，能源效率提高率增加1倍，从目前全球平均的2%左右提升到4%以上；②呼吁分阶段取缔未采取二氧化碳减排措施的煤炭火力发电站，停止对新建火电站的投资。欧盟已将可再生能源扩大至3倍这一目标列入9月在印度举行的二十国集团（G20）峰会宣言中。欧洲27个国家倡导到2030年电力行业应停止使用石油、天然气和煤炭，2050年之前能源部门要基本摆脱化石燃料。欧盟还承诺将向“损失和损害基金”（Loss and Damage Fund）提供大量财政援助，旨在帮助最易受气候变化影响的国家。落实在《公约》第27次缔约方会议（COP27）上提及的“现有资金安排”（Existing Funding Arrangements），如开发银行和债务减免；要求所有国家加强气候承诺，并为增加国际气候融资贡献力量。

（2）伞形集团：努力夺取应对气候变化领导权。伞形集团（Umbrella Group）包括美国、日本、澳大利亚、加拿大等国，是指在全球气候变暖议题上，与欧盟立场不同的其他发达国家。拜登执政后，美国气候政策表现出政府积极、州内踊跃（以加州最明显）、党内贯彻“绿色”理念的特点。拜登2022年参加峰会时宣布了一系列绿色新政，签署了美国有史以来规模最大的气候法案——《2022年通胀削减法案》（Inflation Reduction Act of 2022）。在2023年11月与中方的联合声明里，美方表示支持到2030年将全球可再生能源产能增加2倍，并将努力加快其在国内的部署。但共和党对国会下议院的控制将致使美国在国际上难以采取更多的行动。美国气候特使表示，将在全球范围内推动终止新的燃煤发电许可，还希望更多国家解决二氧化碳以外的温室气体问题，并将其纳入下一轮气候目标。在国际气候融资方面，美国同意为气候受损国家设立新基金的协议框架，但前提是要明确富裕国家没有支付责任。日本是2023年七国集团（G7）轮值主席国，日本首相岸田文雄在12月1—2日的首脑会议上呼吁各国协作应对气候变化，展现出日本为减轻环境负担做贡献的姿态。澳大利亚与加拿大等110多个国家表示支持有关可再生能源和能源效率的承诺。

（3）基础四国：全力支持主席国，加强合作，共同应对气候变化。基础四国包括巴西、南非、印度、中国。这4个国家在历次气候变化国际谈判协调会和缔约方大会期间以“基础四国”名义进行统一发声，已对谈判进程产生了重大影响。10月18日，我国生态环境部发布《基础四国气候变化部长级会议联合声明》。各国部长一致认为，必须坚定地以《公约》及其《京都议定书》（Kyoto Protocol）和《巴黎协定》的目标、原则和规定为基础，在可持续发展和全球治理变革的背景下应对气候变化挑战。基础四国将全力支持COP28主席国，共同努力确保COP28到《公约》第30次缔约方会议（COP30）的《公约》多边进程能够为团结国际社会、加强实施《公约》及其《巴黎协定》提供平台。他们还强调COP28取得富有雄心、公平、务实、全面和平衡成果的重要性，包括首次全球盘点、运行新的损失与损害基金、新的集体量化资金目标讨论取得进展、通过强有力的全球适应目标框架，并通过公正转型路径的工作方案。他们认为，COP28的各个方面都应侧重于加强实施手段。作为全球最大的温室气体排放国，中国已于2023年11月公布《甲烷排放控制行动方案》，明确提出“十四五”和“十五五”期间甲烷排放控制目标。会议期间，中国将继续争夺气候融资话语权，要求发达国家履行承诺，提供更多资金来帮助发展中国家。在国内，中国正在对可再生能源进行大规模投资，并且有望提前5年超额完成将风能和太阳能发电能力增加1倍的目标，这将极大缓解气候变暖的压力。

（4）77国集团+小岛国联盟：呼吁发达国家解决气候融资问题。77国集团（G77）是最大的与会方，代表签署了《公约》的大部分发展中国家。他们认为发达国家对全球变暖问题负有历史责任，应该承担起更多的减排义务，要求发达国家为发展中国家提供资金和技术的援助。在此次会议上，他们的目标是呼吁损失和损害基金向所有发展中国家开放，而不仅仅是小岛屿和最不发达国家，应对气候变化的措施也不应演化成绿色贸易壁垒。39个成员国组成的小岛国联盟呼吁由发达国家带头，2025年实现全球碳排放达峰，并逐步取消化石燃料补贴，走可再生能源之路，最终淘汰化石燃料。小岛国联盟认为，富裕国家应进一步加大力度履行资金承诺，设立灾害后重建和修复基金。

4 中国可能面临的压力及应对原则

中国作为世界第二大经济体，一直在“损失和损害”议题上面临国际压力，美国、欧盟等发达国家坚持认为我国应该支付气候援助费用，并不应是资金资助对象。气候变化事务特使解振华曾经在COP27上表示，作为一个发展中国家，中国没有责任为损失与损害作出资金贡献，但中国可以将“一带一路”倡议下的投资和技术合作导向气候韧性领域，帮助气候脆弱国家从气候变化的影响中恢复过来。针对COP28上可能面临的压力，建议从以下几点应对：

一是要坚持《公约》“共同但有区别的责任原则”，强调发达国家的历史责任和成本。损失与损害实质是关乎公平正义的问题，我国是发展中国家，人均温室气体排放量仍较低，应由发达国家承担责任和相应成本。

二是推动达成全球可再生能源目标。2023年上半年，中国风电和太阳能发电总装机容量达到8.2亿千瓦，可再生能源装机突破13亿千瓦，约占总装机的48.8%，可再生能源增长势头良好。如果在此次气候大会上能够促成全球达成可再生能源装机目标，也会利好中国。

三是积极宣传中国在气候变化领域的行动。国际上，中国积极参与气候多边进程，深入开展气候变化南南合作，推动构建了公平合理、合作共赢的全球气候治理体系；在国内，中国已陆续出台并实施了多部与应对气候变化有关的法律，向国际社会证明了中国实现碳达峰碳中和愿景的决心和信心，彰显了负责任的大国形象。