气候变化领域集成服务门户

2021年8月，全球环境战略研究所（Institute for Global Environmental Strategies, IGES）发布题为《中日韩低碳城市发展比较研究》（Comparative Study on Low Carbon City Development in China, Japan, and the Republic of Korea）的报告，分析并比较了中日韩三国的二氧化碳排放趋势、低碳城市政策及发展挑战，并提出相关政策建议。

1 二氧化碳排放趋势及低碳发展政策框架

（1）二氧化碳排放趋势。2019年，中国、日本和韩国3个国家的二氧化碳排放量占全球碳排放总量的33%以上，其人均碳排放量均高于世界平均水平。①中国二氧化碳排放量在3个国家中是最高的，按照中国《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》及第十三个五年规划（2016—2020年）确定的减排目标，到2019年，中国碳排放强度与2015年相比下降了18.2%，与2005年相比下降了48.1%，提前超额完成了2020年碳排放强度减排目标。②1990—2019年，日本二氧化碳排放量呈现逐步增加-缓慢下降的趋势，在2013年达到峰值。2014年以来，日本二氧化碳排放呈现连续下降趋势，这主要与日本的制造业能耗降低以及可再生能源低碳电力的广泛应用相关。③除了亚洲金融危机期间，1990—2019年，韩国二氧化碳呈现增加趋势。与1990年相比，2017年韩国人均排放量增加了2.5倍以上，同期增加幅度高于中国与日本。通过提高能效与低碳能源转型，与1990年相比，2017年韩国碳排放强度下降了27%。这3个国家均根据《巴黎协定》提出了国家自主贡献目标，承诺到2050年（日本和韩国）与2060年（中国）实现碳中和。

（2）低碳发展政策框架。①中国的五年规划制定了包括国家与地方减排目标在内的总体发展战略，推动了中国的低碳发展。五年规划包含了一系列约束性及非约束性的措施，包括低碳措施和能源转型措施。2020年中国宣布，到2030年努力实现碳达峰，碳排放强度与2005年相比下降60%~65%，到2060年努力实现碳中和。②《全球变暖对策推进法》（Act on Promotion of Global Warming Countermeasures）是日本减缓气候变化措施的基本法，界定了国家、地方政府、企业与居民的责任。2016年日本政府出台的《全球变暖对策计划》（Plan for Global Warming Countermeasures）引入了一揽子政策，包括自愿、监管、经济和信息方法。这些政策分为5个领域，包括温室气体减排政策与措施、国家减排行动、市政当局采取措施、企业（特别是排放量大的企业）预期努力以及全球减排和国际合作机遇。③韩国减缓气候变化和低碳发展的关键政策是2010年发布的《低碳绿色增长基本法》（Framework Act on Low Carbon Green Growth），这是基于低碳与绿色技术促进经济增长的国家创新方向的基石。2015年，韩国实施了全国性排放交易计划，涵盖了韩国排放量最大的591家商业实体。

2 低碳城市政策比较分析

（1）治理与体制结构。①这3个国家低碳城市政策之间进行比较的一个关键点是财政与政策自主权。②中国分散的税收、收入与支出结构凸显了地方政府的作用，中国许多城市有自主权和能力制定并实施地方发展政策。③日本和韩国的城市财政自主权较低，日本和韩国的治理结构导致其金融与监管控制较少，与中国不同，韩国和日本城市没有国家政府部门下达的部门目标。

（2）国家低碳城市政策。①城市在国家气候政策框架中的作用。城市在3个国家的地位各不相同，日本和韩国都有国家气候变化法律，规定城市有责任直接或者通过相关职能部门制定自己的低碳/气候减缓计划。相比之下，中国有专门针对城市的气候政策计划，即低碳城市试点计划。②针对城市的支持机制。除了鼓励城市低碳发展的广泛框架之外，中日韩三国还提供了不同类型的支持，促使城市能够实现低碳发展。③示范城市计划。示范城市计划是常用的政策工具，鼓励自愿行动，并提供扩大规模以及从成果中学习的框架。这3个国家示范城市计划的一个共同之处是倾向于不对城市施加严格的要求，比如设定具体的减排目标。

（3）地方层面的低碳城市政策。由于中国、日本和韩国的发展状况以及设定目标的指标不同，很难客观全面地比较3个国家的低碳发展计划。中国的许多城市处于快速发展与工业化阶段，承诺2020—2030年达到峰值。韩国大多数城市的目标与国家减排目标一致，有一些城市自身设定了更具雄心的目标。相比之下，日本城市采用绝对减排目标，这一目标排除了排放增长的可能性。

3 低碳城市发展面临的挑战

（1）目标设定。对于追求低碳发展战略的城市来说，确定适当的目标水平是一项重大挑战。在中国，低碳试点城市希望支持国家目标的实现。在韩国，也有自上而下的低碳发展方法，大多数城市都将国家目标作为自己的目标。在日本，城市的减排目标雄心通常低于国家减排目标雄心。

（2）各国政府的支持。国家政策塑造了地方政府运作的更大政策环境。国家政府可以提供帮助，协调国家与地方的基础设施与能源发展计划，制定广泛影响投资决策的市场与金融法规，为地方努力提供资金与能力建设服务。

（3）政治与经济不确定性。经济活动减少可能导致二氧化碳排放量减少，尤其是在经济活动与二氧化碳排放增加密切相关的国家。然而，经济衰退也可能导致对环境保护与低碳减排的支持力度降低，在这种情况下，城市在推进低碳议程中面临重要挑战。

（4）数据收集、一致性与国际协调。确保适当的数据收集是城市低碳发展行动面临的共同障碍，如果没有强有力的碳排放监测系统，就很难衡量进展。同时，城市一级的碳排放及其他数据的跟踪往往落后于国家一级。《2018年排放差距报告》（2018 Emissions Gap Report）指出，数据透明度与共同报告标准的缺乏阻碍了国家及以下各级采取协调行动。

4 低碳城市发展的建议

（1）确保共同利益。①获得对城市低碳政策的支持具有挑战性，但至关重要。无论是在国家一级还是国家以下各级执行此类政策，都需要在所有利益攸关方之间建立广泛的支持联盟。②温室气体减排的协同效益可能会获得更多支持。要实现协同效益，需要对低碳城市政策与温室气体减排之外的收益建立明确联系。③尽可能与更广泛的资金来源相联系，比如，强调低碳政策的协同效益可以通过更广泛的资金来源以帮助城市克服财政限制。④城市也可以在其城市政策中纳入低碳发展计划与评估。

（2）改进数据收集并创建通用指标。①一致的测量方法。融合一致的量化方法是城市气候行动的关键，能够跟踪低碳城市政策的影响并确保城市低碳减排行动有效实施。②长期的财政支持。提高技术能力和财政支持，对于产生一致的、更高质量的数据非常重要。

（3）通过有针对性的政策咨询加强区域支持网络。报告显示，中日韩三国的城市在国家级与国家以下各级都积累了低碳城市政策经验，国家与城市一级的决策者与政策专家也积极参与各种国际合作项目和网络。然而，目前中日韩三国还缺乏与气候挑战相关的国际支持机制和机构，未来可以通过有针对性的政策咨询加强区域支持网络。