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2021年3月1日，美国布鲁金斯学会（Brookings Institution）发布题为《美国如何重回可信的气候领导地位？》（How the United States Can Return to Credible Climate Leadership？）的报告，分析了美国在重建气候领导力方面的挑战，并就美国重回国际气候领导地位的途径提出建议。报告指出，美国制定气候立法的政治形势仍然很棘手，但地方政府的减排行动是未来努力的关键。美国还有机会在全球金融行业发挥领导作用，通过披露气候风险来鼓励绿色投资，并为发展中国家减排和适应气候变化筹集资金的全球行动提供支持。

1 挑战

2021年有望成为应对气候变化快速发展的一年。欧盟、中国、日本和韩国都宣布了新的宏伟的短期与长期气候目标，《巴黎协定》的每个成员国都有义务在11月缔约方会议之前更新其承诺。世界各地的非政府组织和地方政府也致力于实现雄心勃勃的长期目标。这些目标多集中于到2050年实现净零排放。

全世界都意识到，美国采取行动以限制全球气温上升的重要性。拜登（Joe Biden）总统的竞选、任命以及在任初期的行动表明了其对应对气候变化新方法的兴趣。然而，拜登政府马上面临着艰巨的挑战。美国在全球气候界缺席了4年，包括全球气候谈判和国际温室气体减排行动，在国际领导力和信誉方面留下了巨大的空白。新政府如何应对当前情况？美国如何在世界舞台上重新获得信誉？

《巴黎协定》呼吁，所有国家根据自身发展目标和政策现实减少排放。但科学表明，最大排放国家到21世纪中叶实现净零排放目标是必要的。在这种情况下，美国作为全球最大的经济体、第二大温室气体排放国以及超级大国重新参与气候外交，美国的行动可能会抑制或加速全球行动。如果美国未能做出被世界其他国家认为是严肃的承诺，将很难向其他国家施加压力以及要求其他国家采取更为严肃的行动。美国采取可信的行动是产生真正领导力的基础。

好消息是，拜登正在任命气候专家担任行政部门的职务，并承诺采取“整体政府”（whole of government）的方法应对气候变化。尽管对白宫和国会实行了统一的政治控制，但美国在是否以及如何应对气候危机方面仍持两极分化的态度。美国在创新、金融市场和公民社会中的领导地位为国际参与和采取气候行动提供了更多机会。

美国对低碳转型的理解也发生了变化。关于气候行动的对话从只关注成本转向关注机会，包括低成本的可再生能源发电、就业机会和社区的增长、为长期受到严重污染影响的社区争取更大的公平正义以及当前缺乏现代能源服务的国家得到发展。可再生电力的成本已迅速下降，电池等其他行业的技术进步正在降低脱碳成本，零碳世界即将出现。

2 政策建议

美国可以而且应该重新与国际社会充分接触，支持全球行动。因此，美国应当通过以下5种相互联系的途径发挥作用。

（1）将气候行动纳入美国社会。当前以及未来几年，美国的核心任务是制定并实施一项国家气候战略，在所有可能的政策行动领域执行。随着特朗普政府放弃了联邦政府的气候变化努力，地方社区则大幅提高了对气候变化的承诺。结果是，美国在联邦政府之外拥有高度积极性和经验丰富的参与者。联邦采取行动促进和鼓励地方行动将是自下而上的气候战略的关键，使政策在动摇的国家政治周期中更加稳健。

（2）推进地方外交。虽然并非所有国家的结构都像美国一样，但自下而上的领导和实施对于所有国家以某种形式取得气候行动的成功至关重要。美国可以在外交努力中利用其地方行动来支持和加强全球的气候行动。为此，美国的城市、州与企业可以在美国外交努力的支持下，与其他国家的同行合作并讨论机遇和战略。

（3）宣布雄心勃勃但可信的国家自主贡献（NDC）。作为《巴黎协定》的核心支柱，世界各国定期更新其NDC并报告进展情况。各国的NDC是衡量国家整体气候雄心的指标。美国的NDC目标很可能会对2021年全球整体行动产生巨大影响。国际上对美国NDC承诺的理解很重要，美国的NDC承诺必须被认为是雄心勃勃的，以便于解锁美国的其他外交机会。美国将2030年排放量确定为比2005年减少约50%的目标受到了广泛关注，该目标对美国而言将是一个挑战，但是“整体社会”（whole of society）方法可以提高实现目标的可能性。

（4）重新审视美国的国内金融法规和国际气候金融。动员新的资金来源以支持快速的经济转型和技术转型，这对解决气候变化至关重要。虽然美国金融体系居世界首位，但美国金融法规在要求披露气候相关风险方面做得很差，包括与气候变化有关的自然风险。近期解决这些问题的行动应当进一步加快。例如，美联储最近加入了“金融体系绿色化网络”（Network for Greening the Financial System），而财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）明确表示气候变化会对金融体系构成风险。通过对全球金融体系的巨大影响，美国可以鼓励绿色投资。更大程度地披露气候风险将引导投资资金流向低碳和具有韧性的资产，并可能在政策落后的地区发挥作用。美国还必须在统筹气候融资方面发挥领导作用，并帮助贫穷和脆弱的国家适应明显的气候变化影响。对于美国而言，履行其对2011年在《联合国气候变化公约框架公约》（UNFCCC）下建立的绿色气候基金的承诺，将是一个关键考验。

（5）支持国际行动和国家战略。美国可以利用强有力的外交政策手段与全球主要国家、伙伴和盟国建立关系。从根本上讲，气候挑战要求推动从电力、汽车到建筑材料等十几个关键领域的技术前沿。不同部门面临的挑战各不相同，并且在每个部门都有许多不同的国际合作伙伴，例如国家、地方政府以及创业公司。美国应与英国政府结盟共同推进关键行动，以体现以部门为中心的深度脱碳方法。应确定美国处于前沿并影响全球行动的一些领域，例如汽车和电力领域。