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2020年4月23日，德国慕尼黑大学（University of Munich）莱布尼茨经济研究所（Leibniz Institute for Economic Research，ifo Institute）主办的《莱布尼茨经济研究所经济制度比较数据库报告》（ifo DICE Report）季刊^[1]，发表了与碳定价有关的系列文章，论述了采取碳定价方式的优势、存在的障碍与挑战，比较了国际范围内碳定价机制的实施现状，总结了欧盟排放交易体系（EU ETS）的经验与教训，并对中国碳市场的进一步发展提出了建议。本文对主要文章的关键结论予以介绍，以供参考。

1 碳定价方式的优势、存在的障碍与挑战

来自瑞典哥德堡大学（University of Gothenburg）、美国加州大学圣地亚哥分校（University of California，San Diego）等20多个机构的科研人员，讨论了促进经济深度脱碳、同时实现可持续发展目标的过程中，采取碳定价方式的优势、存在的障碍与挑战。

碳定价的优势包括：①经济学家相信，制定一致的高碳价可以降低转型的总体成本，鼓励正确的选择并激励创新；②碳定价可以促进国际条约的谈判；③化石燃料进口国实施碳税将获得3重红利，包括有效减少碳排放，以一种扭曲程度优于其他税收形式的方式为国家征收税收，有效地收回垄断型燃料出口商本应获得的租金。

尽管几十年来经济学家一直主张碳税，但全球范围内碳税的推广速度一直很慢。文章讨论了导致公众抵抗碳税的3类问题：

（1）碳泄露。当前不同国家的碳定价政策存在很大差异，但大多数国家的税率很低，或者保护了一些会受到影响的工业部门。经验研究尚未发现碳泄漏的重要证据，但如果碳价格大幅上涨，这一问题将变得更加尖锐。迄今已经有很多研究讨论关于边境税调整和减轻碳税不利影响的机制。

（2）影响政策接受程度的因素。碳定价政策的支持率因政策设计而异：①公众对新政策措施的态度是基于其对分配的影响；②接受程度取决于政策工具在多大程度上影响个人的选择自由，并因此决定是否需要改变行为；③政策手段的有效性；④公众对政策措施的态度也可能在意识形态上受到限制，例如不同党派对气候政策的态度各异。

（3）游说障碍。碳定价面临来自污染行业的组织利益和广泛游说的阻力。显然，化石燃料公司会游说反对气候政策。就气候变化而言，至少有两组不同的说客，第一组为代表煤矿、石油和天然气公司的说客，第二组为代表能源密集型行业的说客。这些强大的利益集团削弱了政府实施气候政策的能力，使碳定价难以实施。各国不同行业反对碳定价的相对力度，与排放密集型行业在各国经济中所占的份额以及决策机构的体制和程序结构有关。

2 碳定价机制的国际比较

各国不仅在各个层面（如年度、累积、人均等）的碳排放水平不同，而且在碳定价方法的选择上也不同。大多数国家明确选取了其中一种方法，将碳税与碳交易概念结合起来的定价方案尚需进行科学讨论。

基于消费的方法，例如碳边境税，旨在解决有关碳泄漏以及因碳定价而给国家带来的竞争劣势的担忧。广义上讲，来自碳定价政策不太严格的国家的产品如果进口到立法更严格的国家，则需要缴纳碳边境税。还有其他方法主张采用命令和控制机制来设定对碳排放的限制。

研究表明，同时实施不同的碳定价工具可能导致效率低下。但是，精心设计的碳定价方案，如果结合碳税与碳交易两种方法的优点，可能有助于有效地减少温室气体排放。因此，应继续考虑碳税机制的设计及其豁免，并进行开放式调整，以应对全球气候变化。

3 欧盟排放交易体系的经验教训

EU ETS是迄今为止世界上最大的碳排放交易计划。来自荷兰环境评估署（PBL）的科研人员，总结了其他地区可以从EU ETS实施碳定价的努力中学到的经验教训：

（1）总量管制。类似于EU ETS的总量管制与交易体系，通过对其覆盖范围内的行业制定排放总量上限，可以确保实现可靠并有约束力的减排。

（2）交易。为交易提供足够的灵活性是必不可少的，尤其是跨不同时期的交易，但也应谨慎操作。尽管用于新设计系统的价格环（price collars）可提高透明度，但目前市场稳定储备（Market Stability Reserve）的数量规则可以控制配额的大量使用，这种功能对于总量管制与交易政策似乎很有前途。

（3）覆盖范围。如果已经有了其他诸如碳税之类的政策手段，那么利用EU ETS覆盖所有碳排放量的优势还有待讨论。

（4）对碳排放、碳泄漏和工作力度增加的影响。EU ETS导致所覆盖行业碳排放量的持续减少。但是，如果其他地区不强制实施碳定价规则，则排放将逐渐外包给其他地区，这证明了对选定行业实施边境碳调整（Border Carbon Adjustment）措施的合理性。

4 中国碳定价机制的未来发展建议

未来需要开展更多的工作来确保中国碳交易体系（ETS）的正常运行，并确保碳排放试点与国家ETS的顺利互联：

（1）推动立法。建立国家ETS立法以授权国家层面的排放交易。2019年生态环境部印发《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，这一临时措施远远不够。以临时措施形式管理跨地区排放交易的规定必须进一步提高法律效力，至少要达到国务院的条例水平。这点非常关键，因为随着碳市场扩展到行政区域的机构管辖范围之外，争端可能会变得更加激烈而频繁。

（2）确保试点与全国性ETS平稳互联。在全国范围内的碳交易市场完全发挥作用之前，区域性ETS将继续并行运行，这就提出了实现碳排放试点与国家ETS之间平稳互联的问题。需要解决许多紧迫问题，包括：①如何将碳试点纳入一个统一的全国性碳市场；②在试点阶段结束时，如何处理碳试点下未使用配额的潜在盈余；③如何处理试点覆盖、而国家ETS未覆盖的行业；④如何在试点保持自己的自主权与特征偏好的同时，保持与统一的国家ETS之间的协调和平衡；⑤如何确保减排量在不同的各行业和地区之间具备可靠性和可比性；⑥随着碳市场扩展到行政区域管辖范围之外，如何处理激烈而频繁的争端。

（3）解决试点市场的未使用配额。需要关注的棘手问题之一就是7个试点市场的未使用配额。如果不将这些配额转入国家ETS，则可能导致区域碳价格的暴跌。但是，如果允许所有或部分单位结转，同时保持其价格不变，则可能会给国家市场带来负担，出现供大于求的局面。有以下几种考虑方案：①考虑一种转换机制，使试点配额有资格进入国家市场，但降低其价格。转换率取决于超额分配的程度及其产生的市场价格水平。②只允许每年在一定期限内结转部分配额。③将国家市场的配额水平与试点地区可兑现的剩余配额联系起来，使试点碳市场的配额存入国家ETS，但要以减少该地区的配额水平为代价。

（4）抵消机制。生态环境部的临时措施表明，允许符合生态环境主管部门规定的碳减排指标可用于履行配额清缴义务。为了帮助降低国家ETS涵盖实体的合规成本，鼓励国家ETS未涵盖的实体采取更多的减排行动，并结合从试点中学到的经验教训，非常有必要授权使用灵活的抵消机制，并指定该机制的使用条件。

[1] 《ifo DICE报告》是一本英文季刊，其中包含有关机构法规和经济政策措施的文章，这些文章提供了国家比较分析。《ifo DICE报告》与经济制度比较数据库（Database for Institutional Comparisons of Economies，DICE）都针对机构和国际比较提供详细概述。