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　　气候变化顶层立法势在必行

　　立法可以固化本国或本区域采取应对气候变化减缓、适应、保障方面的措施，也为开展监督管理、宣传教育、国际合作、纠纷解决等活动提供法律依据。

　　全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅表示：气候变化立法是推动碳中和目标实现的必要条件，应加大基础性问题研究力度，为加快立法进程创造条件。

　　2020年9月，我国首次向全球宣布碳达峰和碳中和目标。今年的政府工作报告对扎实做好碳达峰、碳中和各项工作提出明确要求。

　　全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅提出，气候变化立法是推动碳中和目标实现的必要条件，应加大基础性问题研究力度，为加快立法进程创造条件。气象部门可为气候变化相关立法提供技术和数据资料支持，并推进《中华人民共和国气象法》（以下简称《气象法》）及相关行政法规、部门规章的修订。

　　近年来，部分国家与区域已经出台或者正在积极推动气候变化立法。

　　“立法可以固化本国或本区域采取应对气候变化减缓、适应、保障方面的措施，也为开展监督管理、宣传教育、国际合作、纠纷解决等活动提供法律依据。”吕忠梅说，通过对已有立法案例的梳理发现，较为普遍的做法是把实现“碳中和”“气候中性”或“净零排放”作为立法或者修法的重要目标。

　　吕忠梅表示，法律法规能否为实现这一目标提供有力保障，取决于多方面的综合因素，立法只是其中之一。

　　一般来说，至少要考察以下几个方面：

一是法律本身，“碳中和”“气候中和”目标是否被明确为“硬约束”，相应的配套保障制度是“柔性”制度还是“刚性”制度、是零星制度还是系统性制度。二是法律是否设定了合理的监管体制并且赋予合理权限，比如明确监管主体的职责并对监管碳排放行为科学、合理地赋权，明确监管职责、监管责任等方面的内容；与此同时，法律设立的监管体制是否在行政体系中得到落实，在组织、机构、队伍、执法条件等方面是否有实际的人、财、物保障，让法律设定的各项机制能够有效运行。三是科技支撑，要想实现碳中和目标必须借助科技力量，法律的作用在于将一些科技标准法律化，使其具有法律强制性；但本国现行科学技术水平是否足够精确、先进且经济可行地“摸清家底”并能做好安全处理，如碳监测、碳统计与核算、碳捕获与封存等方面的科学技术条件，需要有科研基础与科技运用转化能力。此外，法律与国家碳中和政策支持力度的有效衔接、碳市场培育以及中国在国际气候治理方面的立场、态度和国际合作程度等也是不可忽视的因素。　　“没有相关立法是不行的，但只有立法也是不行的。”吕忠梅表示。

　　立法工作需综合考虑国际国内两个大局

　　我国对应对气候变化的法治建设高度重视。早在2009年，十一届全国人大第十次常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》就要求“把加强应对气候变化的相关立法纳入立法工作议程”。

　　近年来，我国开展了应对气候变化相关立法的实践探索。例如，2015年修订的《大气污染防治法》专门提出了协同管控“温室气体与大气污染物”等相关制度安排；生态环境部等部门制定碳市场管理方面的部门规章，一些地方也出台了相关地方性法规和政府规章，规范“高能耗、高排放、高污染”单位的碳排放行为，个别地方还在立法中确立了碳中和目标；最高人民法院也出台了有关气候变化案件审理的司法解释。这些实践探索，为应对气候变化专门立法积累了宝贵的本土经验。

　　国家立法部门、司法部门、法学界等在积极推进这一工作，但进展并不顺利。

　　“立法必须综合考虑国际、国内两个大局，在维护国家发展利益和实现碳达峰、碳中和目标之间找到平衡点。”吕忠梅表示，一方面，我国仍属于发展中国家，如何在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约或协定确立的原则、准则下管控排放，维护好国家发展利益，需要从整体性、系统性、全局性角度考虑，审慎进行立法决策；另一方面，应对气候变化专门立法需要坚实的基础性准备工作。气候变化相关立法与过去的环境保护立法不同，既不能简单沿用污染防治或资源保护立法的立法模式，也不能只考虑国内问题忽视国际因素。目前，这方面的法学研究成果非常薄弱，从事理向法理的转化研究刚刚起步。

　　“在这样的基础条件下，如果仓促立法，或者只做‘促进法’之类的难以实际施行的宣示性立法，可能会出现无益于树立法律权威甚至‘自捆手脚’的尴尬。”吕忠梅表示，应加大基础性问题研究力度，尽快解决立法的理论支撑问题，深入进行立法合理性论证工作，为加快立法进程创造条件。

　　气象部门应提供科技支撑并推进法律修订

　　应对气候变化相关立法涉及生态环境保护、资源能源利用、国土空间开发、城乡规划建设等诸多领域。这些领域大多是气象部门的服务对象，《气象法》也将相关领域纳入调整范围。

　　根据《气象法》和国务院关于气象局职责范围规定，吕忠梅建议气象部门从两个方面积极推动气候变化相关立法工作：

　　一是为气候变化相关立法提供气候变化方面的技术和数据资料支持，助力在立法中建立规划制度、科技支持制度、标准体系制度。比如国家气候中心、国家气象信息中心、中国气象局气象探测中心，可以在《森林法》《草原法》《节约能源法》《可再生能源法》《城乡规划法》等相关法律修订时，将提供气象灾害风险、气候变化影响、生态系统安全方面的权威监测评估数据资料支持与服务等内容纳入“碳中和目标”相关条款中。同时，也要为制定专门的气候变化和碳达峰碳中和法律法规，积极开展相关科学研究，为立法做好准备。

　　二是推进《气象法》及相关行政法规、部门规章的修订。比如，现行《气象法》第1条规定的“合理开发利用和保护气候资源”立法目的与“应对气候变化”是不适应的。气象部门可以根据应对气候变化的要求，推动修订《气象法》，明确将“应对气候变化，促进国家实现碳中和目标”写入立法目的。再比如，可以将第六章的“气候资源开发利用和保护”改为“气候变化应对和碳中和实现”，做好有关制度条款设计及其与其他相关立法的制度衔接。同时，推动《气象设施和气象探测环境保护条例》《气象灾害防御条例》《人工影响天气管理条例》等行政法规、部门规章的修改完善。